Το καλοκαίρι του 2019 η Κυβέρνηση εισηγήθηκε το νόμο 4622/ 2019 που φέρει τον τίτλο «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης.».

Στην αιτιολογική έκθεση του νόμου δηλώνεται ότι: «Με το προτεινόμενο σχέδιο νόμου επιχειρείται μια σημαντική τομή στη λειτουργία του ελληνικού Κράτους, καθώς συστηματοποιείται και κωδικοποιείται σε ένα ενιαίο νομοθέτημα το σύνολο των διατάξεων που διέπουν την οργάνωση, τη λειτουργία και τη διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης.» Στην «κεντρική δημόσια διοίκηση» αναφέρονται μόλις τρία σύντομα και γενικόλογα άρθρα (18 - 20). Ο νόμος έχει συνεπώς ως βασικό αντικείμενο την οργάνωση και λειτουργία της Κυβέρνησης την οποία ταυτίζει με την έννοια του «επιτελικού κράτους».

Πρόκειται για μια νομοθετική μετωνυμία, για ένα σχήμα λόγου που μέσω του όρου «επιτελικό κράτος» αποδίδει την πρωθυπουργοκεντρική και συγκεντρωτική λειτουργία της Κυβέρνησης. Αυτό όμως αφορά απλώς τον τρόπο που ασκείται η πολιτική εξουσία, ουσιαστικά τις σχέσεις μεταξύ αρχηγού και βασικών στελεχών στο κυβερνητικό κόμμα, την απόλυτη υπαγωγή της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας στον αρχηγό της και πρωθυπουργό.

Κατά τα λοιπά ο νόμος 4622/2019 περί «επιτελικού κράτους» καλύπτει κατά βάση την ύλη της παραδοσιακής σχετικής νομοθεσίας που είχε επί δεκαετίες ως κορμό τον νόμο 1558/1985 με τον τίτλο «Κυβέρνηση και Κυβερνητικά Όργανα» που δεν ισχυριζόταν ότι θεσπίζει το «επιτελικό κράτος». Η σχετική νομοθεσία έχει άλλωστε κωδικοποιηθεί με το εκτενές ΠΔ 63/2005 που ισχύει για όσα θέματα δεν ρυθμίζει διαφορετικά ο νόμος του 2019.

Είναι πολύ λίγο να ισχυριστεί κάποιος ότι «επιτελικό κράτος» είναι μια πολυπρόσωπη «αυτοτελής, επιτελική» δημόσια υπηρεσία με την ονομασία «Προεδρία της Κυβέρνησης», που διακλαδώνεται σε έξι γενικές γραμματείες και στην οποία υπάγεται και η ΕΥΠ (άρθρο 21 ν. 4622/2019). Οργανωμένες υπηρεσίες υποστήριξης του πρωθυπουργού διαθέτουν όλα τα ευρωπαϊκά κοινοβουλευτικά συστήματα διακυβέρνησης, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την γερμανική καγκελαρία. Στη Γερμανία, όπως και στις ΗΠΑ, το ζήτημα δεν είναι το «επιτελικό κράτος», αλλά ο ρόλος και οι αρμοδιότητες των ομοσπονδιακών αρχών και οργάνων σε σχέση με τις πολιτείες ή τα ομόσπονδα κρατίδια.

Στην Ελλάδα πορευθήκαμε επί δεκαετίες με δυο βασικά επιτελικά και πανίσχυρα υπουργεία, το Υπουργείο Προεδρίας της Κυβερνήσεως και το Υπουργείο Συντονισμού. Λόγω της ένταξης της χώρας στην ευρωζώνη και του κεντρικού ρόλου του Eurogroup, αλλά και λόγω του θεσμικού ρόλου του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, το Υπουργείο Οικονομικών ασκεί πλέον τον ρόλο του παλιού Υπουργείου Συντονισμού. Η δε ανασύσταση της «Προεδρίας της Κυβέρνησης» όχι με υπουργό, αναπληρωτή υπουργό και υφυπουργούς αλλά με περισσότερους υπουργούς Επικρατείας (τώρα τρεις), υφυπουργούς (τώρα τρεις) και πολλούς γενικούς γραμματείς δεν αρκεί για να μετατρέψει το κράτος σε πραγματικά «επιτελικό». Καθιστά συγκεντρωτικό τον τρόπο λειτουργίας της κυβέρνησης. Μεταφέρει περισσότερες πολιτικές (αλλά και νομικές) ευθύνες στον εκάστοτε πρωθυπουργό χωρίς την παρεμβολή και άρα τον «θώρακα» των αρμοδίων υπουργών που αναδέχονται το πρώτο τουλάχιστον κύμα ευθύνης, όπως συνέβη με τον παραιτηθέντα λόγω του τραγικού δυστυχήματος των Τεμπών Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών. Τώρα είναι χαρακτηριστικό ότι η αρμοδιότητα διοίκησης του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών ανατέθηκε σε έναν από τους υπουργούς Επικρατείας, αναλήφθηκε συνεπώς από το «επιτελικό κράτος» απευθείας.

Ο νόμος που ρυθμίζει τον ρόλο του Πρωθυπουργού, του Υπουργικού Συμβουλίου, των υπουργών, αναπληρωτών υπουργών και υπουργών χωρίς χαρτοφυλάκιο που τώρα ονομάζονται «Επικράτειας» και των υφυπουργών έχει μικρά περιθώρια πρωτοτυπίας καθώς οι συνταγματικές ρυθμίσεις (άρθρα 37- 38 και 81-86) είναι σαφείς και επιτακτικές.

Η κεντρική θέση του Πρωθυπουργού ως ουσιαστικού επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας που συνήθως συγκεντρώνει και την ιδιότητα του πολιτικού αρχηγού της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και επιλέγει ελεύθερα τα μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου και τους υφυπουργούς, άρα συγκροτεί την κυβέρνηση και όλα τα συλλογικά της όργανα, δεν εξαρτάται από κάποιον νόμο αλλά από τη θέση του μέσα στο κομματικό σύστημα και από τον χαρακτήρα και τη σύνθεση της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας που στηρίζει ή ανέχεται την Κυβέρνηση. Με τον ίδιο νόμο και το ίδιο συνταγματικό πλαίσιο, διαφορετικά λειτουργεί ένας πρωθυπουργός μονοκομματικής κυβέρνησης και διαφορετικά ένας πρωθυπουργός κυβέρνησης συνεργασίας. Διαφορετικά ένας πρωθυπουργός - πολιτικός αρχηγός και διαφορετικά ένας πρωθυπουργός κοινής επιλογής και ισορροπίας. Το πολιτικό σύστημα αναδεικνύει διαφορετικές μορφές κοινοβουλευτικής διακυβέρνησης και όχι κράτους.

Ο νόμος περί «επιτελικού κράτους» δεν έχει πάντως προσθέσει κάτι στη συνταγματική ρύθμιση του άρθρου 101 περί αποκεντρωτικού συστήματος (διοικητική αποκέντρωση) και κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ περιφερειακών οργάνων και οργάνων της κεντρικής διοίκησης του κράτους.

Όταν αποκαλύφθηκε η υπόθεση των υποκλοπών διαπίστωσα ότι «παρακολουθούμε ένα ολόκληρο μοντέλο συγκεντρωτικής άσκησης της εξουσίας που εμφανίζεται με το όνομα επιτελικό κράτος να φτάνει με πολύ θόρυβο στα όριά του. Το μείγμα αίσθησης παντοδυναμίας και ακρισίας απέβη ανεξέλεγκτο. Το μοντέλο πρέπει συνεπώς να αλλάξει αμέσως. Αυτό είναι επιβεβλημένο για την παρούσα και κάθε μελλοντική Κυβέρνηση.» Τώρα δυστυχώς η συζήτηση περί «επιτελικού κράτους» διεξάγεται μέσα στις φορτισμένες συνθήκες που δημιούργησε το τραγικό δυστύχημα των Τεμπών.

Είναι παρόλα αυτά χρήσιμη η έννοια του «επιτελικού κράτους» ως στόχος και ως πολιτική δέσμευση προς όφελος του πολίτη. Προς όφελος «του λαού και του έθνους», όπως επιτάσσει το Σύνταγμα. Με αυτή τη θεώρηση το επιτελικό κράτος είναι πρωτίστως ένα σύγχρονο, λειτουργικό και αποτελεσματικό κράτος που προσφέρει εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια. Ένα δημοκρατικό κράτος δικαίου, μια υψηλού επιπέδου φιλελεύθερη κοινοβουλευτική δημοκρατία που σέβεται το Σύνταγμα, το διεθνές και ενωσιακό δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Τις αρχές της νομιμότητας και της διαφάνειας. Ένα σύγχρονο και αποτελεσματικό κοινωνικό κράτος που διασφαλίζει αξιοπρεπή διαβίωση και κοινωνική συνοχή. Ένα κράτος οικολογικά ευαίσθητο, δημοσιονομικά σταθερό και αναπτυξιακά στοχευμένο. Ένα κράτος τα βασικά θεσμικά συστήματα του οποίου λειτουργούν: η δικαιοσύνη, οι ανεξάρτητες αρχές, η δημόσια διοίκηση και η τοπική αυτοδιοίκηση, το εκπαιδευτικό σύστημα, τα συστήματα υγείας, πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης. Ένα κράτος με ολοκληρωμένες, σύγχρονες, ασφαλείς και λειτουργικές υποδομές και δίκτυα. Ένα κράτος που μπορεί να διαμορφώνει τις αναγκαίες κοινωνικές, πολιτικές και εθνικές συναινέσεις και κυρίως να χαράζει και να εφαρμόζει την εθνική στρατηγική ιδίως στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας και άμυνας με θεσμικώς σαφή κέντρα και με απόλυτο σεβασμό στις σχετικές συνταγματικές προβλέψεις. Ένα κράτος που δεν είναι απλώς κράτος μέλος της ΕΕ, του ΝΑΤΟ και άλλων διεθνών οργανισμών αλλά ενεργό υποκείμενο που συμμετέχει στις προκλήσεις της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της αναδιάταξης των διεθνών και περιφερειακών συσχετισμών.

Ένα τέτοιο επιτελικό κράτος είναι το κράτος έσχατος και αποτελεσματικός ασφαλιστής όλων των κινδύνων που διατρέχει η σύγχρονη κοινωνία της διακινδύνευσης. Ένα κράτος ευθύνης και αλληλεγγύης χωρίς διοικητική ή τεχνοκρατική αυταρέσκεια και πολύ περισσότερο χωρίς την επιπόλαιη πολιτική αίσθηση ότι η Ιστορία αρχίζει με την εκάστοτε κυβέρνηση και τελειώνει με τη λήξη της θητείας της. Το «επιτελικό κράτος» δεν είναι πολιτικός αυτοχαρακτηρισμός μιας κυβέρνησης, αλλά μια διαφορετική, ουσιώδης αντίληψη για τον ρόλο του κράτους και της σχέσης του με τους πολίτες .

(Ο Ευάγγελος Βενιζέλος είναι πρώην αντιπρόεδρος της κυβέρνησης, καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης- Το άρθρο αποτελεί αναδημοσίευση από την εφημερίδα «Το Βήμα»).